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我市食品安全領域行政執法與刑事司法銜接工作的思考

作者: 來源:內司工委 日期:2017-05-04

  食品安全事關廣大人民群眾身體健康和生命安全,是重大的民生工程、民心工程,市人大常委會高度關注全市食品安全問題,連續八年對食品安全進行跟蹤監督,2015年對食品安全開展專題詢問,詢問中發現我市食品安全領域的行政執法與刑事司法銜接(以下簡稱兩法銜接)工作中存在不少問題,影響了全市食品安全監管工作的開展,一定程度上阻礙了對食品安全違法犯罪行為的懲治。為此,市人大常委會將食品安全領域行政執法與刑事司法銜接工作列為2016年專項課題,以期有所促進和推動。本文在探討兩法銜接必要性的基礎上,從我市兩法銜接的現狀入手,以問題為導向,通過分析存在的主要問題及原因,借鑒目前國內兩法銜接工作先進經驗,提出幾點意見建議。

  兩法銜接是指行政執法機關、行政監察機關、政府主管部門、公安機關、檢察機關等探索實行的,旨在防止以罰代刑、有罪不究、瀆職違紀等社會管理問題而形成行政執法與刑事司法的合力,共同打擊違法犯罪活動,以維護國家安全和社會穩定的工作機制。根據我國現行關于兩法銜接的規定,兩法銜接機制的主要內容有:一是行政執法機關依法向公安機關移送涉嫌犯罪案件;二是行政執法機關在執法中、公安機關在偵查中、監察機關在行政監察中、政府法制機構在行政執法監督中,對于發現的涉嫌職務犯罪案件線索要依法向檢察機關移送;三是檢察機關對公安機關接受行政執法機關移送案件的處理情況進行立案監督;四是檢察機關、行政監察機關、行政執法監督機構對行政執法機關和公安機關的違法違規行為進行法律監督、行政監督和行政執法監督,并依法依規追究責任。這四方面既相互獨立又緊密聯系,共同構建起兩法銜接的機制體系,其中行政執法機關依法向公安機關移送涉嫌犯罪案件機制是兩法銜接工作的重點。

  一、兩法銜接的必要性

  行政執法與刑事司法銜接機制的建立,有利于及時糾正行政執法部門對涉嫌犯罪案件怠于移送的現象,防止行政部門以罰代刑、放縱犯罪,同時,也使檢察機關的監督權由司法階段延伸到行政執法階段,有效制約行政權力擴張,實現行政權與刑罰權無縫銜接,構建嚴密的懲罰違法犯罪網絡,為維護廣大人民群眾切身利益,保障社會主義市場經濟秩序,促進社會和諧穩定發展提供了可靠保障。因此,兩法銜接是推進依法行政、公正司法的內在要求,是分工協作,形成打擊合力的必然選擇,是加強權力監督,實現依法行政的有效手段。《食品安全法》與《刑法》在打擊食品安全犯罪案件方面只是粗線條銜接、不夠緊湊。考慮到行政裁量權的存在、部門利益之間的角逐、行政層面配合的局限、銜接程序制度缺乏、檢察機關監督制度的不完善以及其他一系列執法機關與司法機關溝通、聯合機制不暢等原因,妨礙了食品安全違法犯罪案件行政執法和刑事司法的有效對接,從而影響《刑法》懲罰食品安全犯罪行為功能的發揮,因此,有必要加強食品安全領域的兩法銜接。

  (一)兩法銜接能有效促進依法行政和公正司法。基于兩法銜接實踐運作中存在的問題,同時考慮到我國行政機關與司法機關分離執法體制所可能帶來的弊端,兩法銜接成為解決有案不移、執法不嚴等問題的最佳路徑。通過完善兩法銜接,督促行政機關與司法機關依法履職,保證涉嫌犯罪的案件能被及時移送司法機關處理,防止和減少執法不嚴、有案不移、以罰代刑、有罪不究等現象發生,促進依法行政和公正司法。

  (二)兩法銜接能凝聚打擊違法犯罪的合力。通過完善兩法銜接,督促行政機關與司法機關在相互配合、相互制約的前提下,各司其職,各盡其責,并保持良性銜接。對行政機關而言,其在行政執法過程中,發現嚴重的行政違法行為,有可能構成犯罪的,就應移送司法機關處理;對司法機關而言,對于已進入刑事司法程序但最終被認定不構成犯罪或免于刑事追究的案件,如有必要予以行政制裁的,司法機關應建議或移送行政機關處理。行政機關和司法機關只有做到相互銜接,才能實現各自功能,既不履職缺位,又不越俎代庖,從而形成行政執法與刑事司法打擊違法犯罪的合力。

  (三)兩法銜接是順應權力制衡的需要。兩法銜接的建立,順應了當前司法體制改革的要求,并對司法機關與其他權力主體之間的權力分配進行重新配置,理順各種權力運作的邊界和定位權力之間的合理關系。建立兩法銜接的初衷在于打擊破壞社會主義市場經濟秩序犯罪,但對包括經濟犯罪在內的行政犯罪的執法銜接,不僅需要行政執法機關主動及時地向司法機關移送涉嫌犯罪案件,而且需要對行政執法機關是否移送涉嫌犯罪案件進行必要監督,實現權力的制約和平衡。

  二、目前我市兩法銜接的現狀和存在的主要問題

  近年來,市政府相關職能部門加強了對食品安全的監管,公檢法加大了對食品安全犯罪行為的打擊。市人大常委會內司工委通過召開市法院、市檢察院、市公安局、市市場監管局等各相關部門座談會,深入調研后了解到全市市場監管部門和司法機關這些年在打擊食品安全違法犯罪上取得的一些成績。2014年8月,市工商行政管理局和食品藥品監督局合并為市市場監管局,整合了執法力量,加強了監管工作力度,強化對危害食品安全行為的查處,2015年全市市場監管部門共辦結2181件危害食品安全行政案件,向公安機關移送涉嫌犯罪案件25件,其中被立為刑事案件22件,2016年共辦結1880件危害食品安全行政案件,向公安機關移送案件17件,其中被立為刑事案件16件。2015年市公安局專門成立環食藥支隊,加強了對危害食品安全犯罪案件的查處和指導,全年公安機關立案偵查48起危害食品安全刑事案件,移送起訴犯罪嫌疑人156名,2016年立案偵查18起危害食品安全刑事案件,移送起訴犯罪嫌疑人98名,其中有事關民生社會影響較大的“注水牛肉案”和中央電視臺曝光的“廣琪過期面粉案”等案件。

  全市檢察機關偵監部門三年來共受理公安機關提請逮捕危害食品安全犯罪案件和犯罪嫌疑人38件109人,經審查批準逮捕73人,不捕36人,全市檢察機關公訴部門共辦理危害食品安全犯罪案件82件117人,向法院起訴犯罪嫌疑人103人,不起訴14人。全市法院三年來共審結危害食品安全犯罪27件87人,其中對61名被告人被判處實刑,對23名被告人適用緩刑,對1名被告人單處罰金,對2名被告人免于刑事處罰。從全市法院審理的案件來看,蕭山、余杭兩區是案件高發區域,特別是兩區的城鄉結合部是案件的高發地帶。

  由于我市市場監管部門和公檢法加大了對危害食品安全違法犯罪行為的打擊力度,食品生產經營主體責任意識逐漸增強,危害食品安全違法犯罪行為有所收斂,群眾對食品的安全感有所提升。但從我市查處食品安全違法犯罪情況來看,存在著“四多四少”的問題,即實際發生多,查處少;行政處理多、移送司法機關追究刑事責任少;查處一般犯罪分子多,追究幕后操縱主犯及查辦職務犯罪少;判緩刑占比過高,判實刑比較少。從調研情況看,目前我市食品安全領域兩法銜接主要存在以下幾個問題:

  (一)兩法銜接程序缺少立法層面配套支撐。一是從國家層面立法現狀看,2001年國務院出臺了行政法規《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》,這是目前為止兩法銜接唯一立法,規定出臺至今,相關部門未制定部門規章予以配套。僅有的幾個規范性文件,不管在法律層次上,還是在法律效力上,都顯得力度不夠。為解決實踐中案件移送標準不明確、涉案物品檢驗認定難等問題,最高檢牽頭陸續出臺了《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法》等規范性文件,但比較零散,不夠系統。此外,現有規定還存在一些問題,比如,原則性規定較多,實務性規定少,可操作性不強,如對案件何時移送等問題未明確;相關規定不夠細化,對行政執法權監督的方式、程序、法律后果未做出相應規定,導致法律監督流于形式;體系不夠完整,行政違法過渡到刑事犯罪的追究機制尚未完全建立,包括責任主體、行政執法和刑事執法機關的權利義務,以及轉換程序、訴訟規則、證明規則等,缺少配套的法律規范。二是從省市級層面規范情況看,省市兩級都未制定地方性法規和政府規章來配套規定實施、規范兩法銜接工作。2012年為打擊“地溝油”“毒膠囊”等社會影響強烈的違法犯罪行為,省公檢法聯合出臺了《關于辦理危害食品、藥品安全犯罪案件適用法律若干問題的會議紀要》,2014年省食品藥品監督局牽頭省公檢法等7個部門聯合出臺了《關于建立打擊食品藥品違法犯罪協作機制的意見》,但協作機制落實得并不理想。在市級層面,2011年,市檢察院牽頭,聯合市公安局、市食品藥品監督管理局等單位聯合制定了《關于聯合打擊危害食品藥品安全違法犯罪活動的工作意見》,但意見要求的信息共享等機制沒有落實到位、沒有發揮應有作用。

  (二)食品安全標準體系不完善,影響兩法銜接工作。近年來,國家衛生計生委逐步完善食品安全標準管理制度,國務院有關部門制定公布了683項食品安全國家標準。但從調研中了解到,現有食品安全標準主要存在以下三方面問題:一是個別標準或者標準中的重要指標缺失,二是標準的科學性與合理性有待提高,個別標準經常變化,三是部分標準安全標齡較長,多年未修訂。食品安全標準是認定食品是否有毒有害、是否是不合格產品,判斷違法還是犯罪的依據,但由于食品安全標準體系的不完善,導致部分行為的危害性難以認定,罪與非罪實踐中爭議較大,如國家對凍肉沒有保質期標準,對銷售販賣長時間冷凍豬肉的行為是否構成犯罪有爭議。

  (三)食品安全違法犯罪案件檢測鑒定難問題比較突出。一是檢測鑒定機構不明確。檢測、鑒定結論是食品安全犯罪案件的關鍵證據,是判斷罪與非罪的標準,食品安全犯罪案件涉及的檢測鑒定種類繁多,現有檢測鑒定機構的檢測項目做不到全覆蓋,一旦出現新的檢測鑒定項目,要四處尋找檢測鑒定機構,有時甚至只能到外地委托檢測鑒定。二是專家認定的程序啟動難。最高院、最高檢《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條規定,“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾病”“有毒、有害非食品原料”難以確定的,司法機關可以根據檢驗報告并結合專家意見等相關材料進行認定,必要時,人民法院可以依法通知有關專家出庭作出說明。現實中專家往往不肯出具書面意見及在鑒定意見上蓋章,更不用說作為專家證人出庭作證。三是檢測鑒定費用過高。目前檢測鑒定市場尚無相關行業規范,物價部門未對檢測鑒定進行定價,檢測鑒定機構往往自行定價,部分項目定價偏高,遠高于辦案的檢測鑒定專項撥款。部分案件因考慮費用過高未及時委托檢測鑒定,影響辦案進度和結果。四是檢測鑒定耗時過長。刑事案件辦案期限法律有專門規定,對辦案部門委托的檢測鑒定,第三方檢測鑒定機構往往將刑事檢測鑒定等同于普通民事項目,耗時較長,影響案件的訴訟進程。

  (四)兩法銜接因證據問題銜接不暢。一是行政執法與刑事司法對證明標準的要求不一致。行政執法與刑事司法對證明標準要求不一致,行政執法對證據要求達到蓋然性即可,而刑事司法則要求達到排除一切合理懷疑。食品安全案件前期屬于行政案件,涉嫌犯罪移送公安機關后,作為刑事案件辦理,前期行政執法的蓋然性證明標準難以滿足后續刑事案件排除一切合理懷疑的取證要求。二是行政執法人員取證意識有待強化。行政案件的證據要求不高,執法人員證據意識和取證能力與偵查人員相比還有一定差距,實踐中側重于主觀性證據如口供的收集,而對定罪量刑起決定性的客觀性證據如賬冊、發票、電子證據等的重要性認識不足,收集不及時、不全面。三是刑事證據規則對部分證據有形式上要求。刑事訴訟證據規則,對主觀性證據如犯罪嫌疑人的口供、證人證言等,在形式上有特別規定,必須是刑事偵查人員制作。行政執法人員前期對違法人員、證人的詢問所制作的詢問筆錄,在形式上不符合刑事訴訟法的證據要求和刑事訴訟證據規則,不能直接作為刑事辦案證據使用,導致出現行政執法人員調查終結證據形成鎖鏈的案件移送后,因違法人員的供述、證人證言的不適格,證據沒有形成鎖鏈。

  (五)食品安全違法犯罪案件移送困難。食品安全犯罪案件不同于傳統犯罪,在罪名把握、構成要件、罪與非罪、證據把握等認識問題上容易產生分歧,加上部分行政執法辦案人員的時效觀念不強,一些案件沒有第一時間通知公安機關介入,往往是在行政部門調查較長時間后才移送,涉案人員一時無法查找,部分物證滅失,給案件后續辦理帶來較大困難。導致行政部門認為已涉嫌構成犯罪,而公安機關認為不構成,不接收或接收后不予刑事立案的現象。

  (六)食品安全違法犯罪信息共享平臺建設有待加強。在兩法銜接實踐中,信息共享平臺能發揮網絡對接、信息共享的功能,實現網上移送、網上受理和網上監督的作用,我市13家單位于2008年共同會簽了《行政執法與刑事司法信息共享平臺應用管理暫行辦法》,但從調研中了解到,該平臺已閑置多年,各單位并沒有通過該平臺共享信息,日常仍停留在抄送的階段,共享平臺沒有發揮應有的功效。

  三、對我市兩法銜接的幾點建議

  調研中了解到,在食品安全領域兩法銜接上部分省市有比較好的經驗和作法,如廣東省食品安全委員會、藥品監督管理局在建立食品加工企業信用體系從源頭監管入手的基礎上,聯合省公檢法出臺了《廣東省食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作實施辦法》,健全食品安全監管;上海市充分運用現代科技手段,依托政務信息網絡,構建起行政執法與刑事司法信息共享平臺,共享食品安全案件信息,行政執法與刑事司法工作銜接和協作便捷、透明、高效,檢察機關借助平臺開展法律監督,避免了“以罰代刑”“有案不立”等行為。在吸收借鑒外地先進經驗基礎上,結合我市實際情況,應從以下方面加強和促進食品安全領域兩法銜接工作。

  (一)提高思想認識,轉變執法理念。近年來,我市加大對食品安全違法犯罪行為的打處力度,加上2016年G20杭州國際峰會的食品安全重點整治,全市食品安全整體狀況有了明顯好轉,但食品安全問題仍時有發生,加強食品安全兩法銜接工作,保障食品安全,凈化食品安全環境,必須從思想上提高認識,在執法理念上進行轉變。食品安全事關經濟發展、社會和諧,人民群眾關注度高,黨中央高度重視,全國人大常委會于2015年通過“史上最嚴”的《食品安全法》。因此,要把做好食品安全領域的兩法銜接工作,嚴厲打擊危害食品安全的違法犯罪行為,作為保障《食品安全法》貫徹實施、落實黨中央決策的重要舉措。食品安全事關民生福祉,人民群眾普遍關心,要把加強食品安全領域的兩法銜接工作,作為威懾危害食品安全領域的違法犯罪行為,凈化食品安全社會環境,切實保障人民群眾“舌尖上的安全”,貫徹落實以人民為中心的發展理念。

  (二)完善立法、規范食品標準體系和相關規定。一要完善相關法規規定,出臺配套實施細則,完善食品安全監管法律體系建設。在現有新頒布的《食品安全法》的基礎上,加快出臺符合本地區實情的地方性法規及配套規定,切實增強法律的可操作性。二要完善食品安全標準體系。食品安全標準體系是食品安全監管工作的基礎和前提,加快制定適合地方標準的食品安全標準體系,彌補現有國家食品安全標準體系的不足,為食品安全監管工作提供支持。三要借鑒溫州、紹興等地辦理危害食品安全刑事案件適用法律的經驗,食安委牽頭調研,結合我市實際,對生產、銷售不符合安全標準食品罪、生產、銷售有毒有害食品罪的具體指標予以量化,為司法機關打擊處理提供支撐。

  (三)統一規范檢測機構和檢測項目,完善專家數據庫。建立食品檢測鑒定機構名單、檢測鑒定資質及項目等,統一檢測、鑒定機構,明確檢測鑒定范圍、程序、標準及期限、資費和監督制約規定等,規范檢測鑒定,以便司法機關能及時有效地打擊違法犯罪。食安委要會同公檢法等單位建立全市食品專家庫,發揮專家的專業支撐作用,在“有毒、有害非食品原料”的認定時提供專家書面意見,必要時指定有關專家出庭作證。

  (四)規范證據收集,確保案件移送順暢。強化行政執法人員的證據意識,提高收集證據的能力和水平,掌握刑事訴訟證據規則,要以刑事案件證明標準來收集涉嫌食品安全案件的相關證據。對于可能涉嫌刑事犯罪的案件,要改變以收集主觀性證據為主的思路,加強對賬冊、發票、電子證據等客觀性證據的收集,為后續案件移送作準備。對可能涉嫌犯罪的食品安全案件,要及時通知公安機關提前介入,及時固定犯罪嫌疑人的口供和證人證言等。進一步規范取證過程,注重取證的全面性、及時性,防止因時過境遷出現證據毀損或者滅失,影響對案件的查處。要合法、合規收集證據,堅持收集證據的主體適格,來源、程序合法,必要時通過視頻記錄證據收集過程,避免出現非法證據或瑕疵證據,影響定罪量刑。

  (五)搭建信息平臺,完善信息共享機制。兩法銜接信息共享平臺是利用現代信息技術開展“兩法銜接”工作的有效載體。一要借鑒廣東和上海等地的先進經驗,結合杭州實際,加強食品安全監管的信息平臺建設,建立食品安全企業信用檔案,實現對食品加工企業進行實時監管和源頭監管。二要構建信息共享平臺。構建平臺,對信息互享、交流溝通、備案審查、案件復查等進一步細化和規范,對行政案件、移送案件立案、立案監督、審查批捕等情況,實行每月或每季通報制度,實現信息互通。三要完善機構和人員配備。建議由市檢察院設立“兩法銜接辦公室”,牽頭“兩法銜接”工作,負責聯席會議召集、綜合協調、教育培訓、業務督導及提供法律匯編、典型案例等工作。各單位設專職聯絡員,負責銜接工作落實、重大案件通報、信息錄入及統計等“兩法銜接”日常工作。四要加強線下協作配合。推進市場監管、公安、檢察、法院等單位的聯系和配合,堅持和完善聯席會議、疑難案件協調研究等工作制度和機制,形成打擊合力。

  (六)加強對食品安全領域犯罪規律的研究。司法機關要從以往案件辦理中探究食品安全犯罪規律,明確證據規格,掌握辦案關鍵環節,邊打擊、邊總結,要對犯罪形式、有毒有害食品鑒定、證據規格、法律適用等方面加以研究,形成完整的打擊食品安全犯罪工作指引。結合食品安全犯罪案件的特點,持續一段時間主抓一類食品犯罪案件,摸索出打擊各類常見食品安全犯罪案件的規律,形成常態化的專業打擊模式,逐年積累辦理各類食品安全犯罪案件的經驗。

  (七)加強業務培訓,提升辦案水平。通過專項培訓、參與執法、旁聽庭審、舉辦聯合雙向培訓班等多種學習形式,讓相關辦案人員明確近期食品安全案件的動向、特點和特征,了解辦案思路、辦案實體和程序要求等,提高辦案人員的業務素質和執法能力。食安委要組織開展化學、生物、醫藥、衛生等涉及食品安全領域專業知識培訓,補強行政執法人員和司法人員食品安全領域相關知識,不斷增強預防和查處食品安全案件的能力。

  (八)加大宣傳力度,擴大社會影響。加大對打擊危害食品安全犯罪案件的宣傳,充分發揮傳統媒體和新媒體功能,不定時發布我市審理的食品安全犯罪典型案例,彰顯打擊危害食品安全犯罪的決心,對危害食品安全的經營者進行威懾,提高食品生產合法經營者的法律意識和自律意識。發動群眾共同參與凈化食品安全環境,鼓勵群眾對危害食品安全行為的舉報,堅持對食品生產經營者打擊和預防教育并重、對食品安全監管專項工作和群眾參與兩手抓,切實保障群眾舌尖上的安全。

 
 
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