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杭州市縣鄉兩級人大代表換屆選舉的回顧與思考

作者: 來源:人事代表工委 日期:2017-03-28

  根據中央和省、市委關于換屆選舉工作的總體要求和部署,杭州市人大常委會統籌兼顧,精心謀劃,于2016年7月啟動新一輪縣鄉兩級人大換屆選舉工作,至2016年12月下旬,共選舉產生縣級人大代表3090名,鄉鎮人大代表6200名,全市縣鄉兩級人大代表換屆選舉圓滿完成,有關做法也得到了全國人大常委會、省人大常委會的肯定。

  一、本次縣鄉人大換屆選舉的基本情況

  (一)選舉結果

  全市13個區、縣(市)共劃分和設立區、縣(市)人大代表選舉選區1722個,鄉鎮人大代表選舉選區3129 個,登記選民638.9萬人,選民參加縣鄉兩級選舉的投票率分別達到95.47%和97.46%,選出縣級人大代表3090名,鄉級人大代表6200名。

  (二)代表結構

  選舉產生的3090名縣級人大代表中:工農1560名,占50.49%(其中,企業負責人404名,占13.07%;一線工人、農民1156名,占37.41%);專業技術人員691名,占22.36%;黨政干部771名,占24.95%;其他68名,占2.20%。中共黨員2094名,占67.77%。婦女代表957名,占30.97%。連任代表1178名,占38.12%。

  選舉產生的6200名鄉鎮人大代表中:工農4569名,占73.69%(其中,企業負責人356名,占5.74%;一線工人、農民4213名,占67.95%);專業技術人員920名,占14.84%;黨政干部679名,占10.95%;其他32名,占0.52%。中共黨員3790名,占61.13%。婦女代表2099名,占33.85%。連任代表1993名,占32.15%。

  從統計數據看,新一屆縣級人大代表的結構進一步優化,基本達到了省人大有關代表結構比例的要求,即工人、農民占45%左右,專業技術人員占25%左右,中共黨員占65%左右,婦女代表占24%以上;基層代表特別是一線的工人、農民、專業技術人員代表的比例應當有所上升,婦女代表的比例應當有所提高等。與十二屆相比,縣級人大代表中一線工人、農民,專業技術人員、婦女代表分別增加17人、13人、236人,占比均不同程度提高,特別是婦女代表增加了7.5%;企業負責人減少55人,下降1.87%,黨政干部減少10人,下降0.47%,達到了“兩升一降一控”的目標。

  杭州市縣級人大代表選舉情況有關數據

   

  選民登記人數

  (萬人)

  投票人數(萬人)

  參選率

  一線工人、農民

  企業負責人

  專業技術人員

   

  黨政干部(人)

  中共黨員(人)

  婦女(人)

  人數

  占比

  人數

  占比

  人數

  占比

   

   

   

  十二屆

  614.07

  581.49

  94.69%

  1139

  37.08%

  459

  14.94%

  678

  22.07%

  781

  2300

  721

  十三屆

  638.90

  609.93

  95.47%

  1156

  37.41%

  404

  13.07%

  691

  22.36%

  771

  2094

  957

  變化

  +24.83

  +28.44

  +0.78%

  +17

  +0.33%

  -55

  -1.87%

  +13

  +0.29%

  -10

  -106

  +236

  二、本次縣鄉人大換屆選舉工作面臨的新情況

  經前期調研分析發現,2016年的全市縣鄉兩級人大換屆選舉,主要面臨以下新情況、新要求。

  (一)換屆選舉工作時間緊任務重。2016年9月,杭州舉辦G20峰會,峰會前全市所有工作要圍繞服務保障峰會這一圓心,各區、縣(市)及各鄉鎮將工作精力放到維穩安保和環境質量治理上。而縣鄉人大換屆選舉工作的前期工作與上述工作在時間上重疊,因此,對杭州而言,本次換屆選舉工作時間更緊、任務更重、要求更高。

  (二)民主法治建設進程進一步加快。選民希望通過當選人大代表參與管理國家事務的意識不斷增強,與代表名額限定的矛盾日益突出。對候選人提名、考察和公示的力度須進一步加強,尤其是候選人身份結構的審查把關及認定須更加嚴格,以避免出現身份失真失實或變換身份規避審查等情況。

  (三)城市化推進帶來選舉工作難度增加。隨著本市外來創業務工人員的急劇增加,選民中人戶分離情況較以往更為突出,對選民登記、選票發放等工作要求更高。需綜合統計、公安等相關部門信息,摸清外來人口數據,有效避免重登、漏登,并按照中央和省、市委文件要求,進一步優化外來創業務工人員選舉方式,繼續采取多種措施為流動人口參選創造便利條件。

  (四)部分地區要求適當增加人大代表名額。近年杭州經濟社會發展加快,2015年實現地區生產總值10053.58億元,成為全國第十個地區生產總值超萬億元的城市;全市常住人口首超900萬,戶籍人口從2005年的660.45萬增長到723.55萬。但人大代表名額自十一屆以來,已連續兩屆未變化。各區、縣(市)如濱江區,近年新設的大江東產業集聚區、城西科創產業集聚區,及撤市設區的富陽都要求增加代表名額。

  (五)常委會組成人員需要增加。根據修改后的《組織法》,省人大常委會作出了關于全省新一屆設區的市和縣(市、區)、自治縣人民代表大會常務委員會組成人員名額的決定,杭州市及各區、縣(市)人大常委會組成人員需要增加。

  杭州市及各區、縣(市)人大常委會組成人員名額

   

  市級

  上城

  下城

  江干

  拱墅

  西湖

  濱江

  蕭山

  余杭

  富陽

  桐廬

  淳安

  建德

  臨安

  原 有

  45

  27

  25

  25

  24

  35

  21

  31

  27

  25

  25

  25

  25

  27

  新一屆

  51

  35

  35

  35

  35

  35

  31

  45

  37

  35

  35

  35

  35

  35

  (六)縣級人大專門委員會的設置須統一規范。修改后的《組織法》規定,縣級人民代表大會根據需要,可以設法制委員會、財政經濟委員會等專門委員會。需要酌情考慮各區、縣(市)設立相應專門委員會的問題,并對專委會數量、名稱,以及專委會負責人、工委負責人的安排作出相應規定。

  (七)代表資格審查要進一步強化。修改后《選舉法》對公民參加各級人民代表大會代表的選舉,對推薦提名人大代表人選,對代表資格審查等作出了更為細致、嚴格的規定,需要增強力量,協同公安、國安、紀檢等部門做好各類情況調查,進一步嚴肅和加強代表資格審查工作。

  三、本次縣鄉人大代表換屆選舉的主要經驗和做法 

  面對新情況,各地積極應對,把堅持黨的領導、充分發揚民主與嚴格依法辦事有機地統一起來,依法有序開展各項工作。從選舉過程和完成情況看,本次縣鄉人大代表換屆選舉有6個突出特點。 

  (一)加強黨的領導,牢牢把握全局。全省縣鄉人大換屆選舉工作會議后,7月18日,市人大常委會黨組及時召開會議,聽取常委會人事代表工委的匯報,傳達全省會議精神,研究全市縣鄉兩級人大換屆選舉的各項工作并提出要求。之后,市委常委會聽取了市人大常委會黨組關于全市縣鄉兩級人大換屆選舉工作的匯報,認真研究換屆選舉的有關工作。8月5日,中共杭州市委批轉了《市人大常委會黨組關于做好全市縣鄉兩級人大換屆選舉工作的意見》,要求堅決落實換屆選舉工作責任,做到職責清晰、監督有力、追責有據,確保換屆選舉工作平穩、有序、健康。為加強縣鄉兩級人大換屆選舉工作的協調和指導,及時處置換屆選舉中的重大事項,經市委研究同意,成立了杭州市換屆選舉工作委員會和杭州市縣鄉兩級人大換屆選舉工作聯席會議。全市13個區、縣(市)對換屆選舉工作,也做到了領導重視、監督到位、推進有力。各地都批轉了同級人大黨組關于做好人大換屆選舉工作的意見,成立了換屆選舉工作領導小組和選舉委員會,建立了聯席會議制度,作出了換屆選舉有關決定。在宣傳發動、學習培訓、選區劃分、選民登記以及選舉投票等各個階段,各區、縣(市)人大常委會在同級黨委領導下,常委會主要領導親自掛帥,親臨一線,切實加強對換屆選舉工作的領導和督查指導,確保兩級人大代表換屆選舉工作始終在黨委和人大常委會的堅強領導下,堅持民主,依法開展,順利推進。

  (二)全面充分準備,夯實工作基礎。市人大常委會提前謀劃、精心部署,為換屆選舉工作有條不紊、依法依規順利開展打下了堅實的基礎。一是認真調研,做到底子清、情況明。市、區兩級人大常委會分別開展了縣鄉人大換屆選舉工作調研。市級層面,由常委會領導帶隊,分赴各地走訪調研、實地考察,召開座談會,廣泛聽取各方意見建議,梳理匯總發現的新情況和新問題,提出有關意見建議。區級層面,在調研的基礎上形成了相關調研報告。兩級聯動,充分掌握“上面的精神”和“下面的實際”。二是組建平臺,做到職責清、分工明。市、區兩級均成立聯席會議,制定了工作方案,落實了職責分工,發揮分析研究傾向性問題,指導協調政策性問題等作用。同時,建立市和區、縣(市)溝通協調機制,定期召開工作會議,及時通報、協商和解決換屆選舉工作中的具體問題。三是明確節點,做到任務清、時間明。杭州市縣鄉兩級人大代表選舉日確定在2016年12月15日。12月底前,鄉鎮召開新一屆人民代表大會第一次會議。2017年2月15日前,召開新一屆縣級人民代表大會第一次會議。2017年4月,將召開新一屆市人民代表大會第一次會議。為此,編制了全市縣鄉人大換屆選舉工作行事歷,各地也結合實際,編制了相應的方案和日程安排,在時間安排、方法步驟上統籌兼顧、有序推進。

  (三)切實加強督導,確保工作進度。杭州市成立了由市人大常委會牽頭的全市縣鄉兩級人大換屆選舉工作聯席會議,并于2016年9月初召開第一次會議,討論明確了聯席會議成員單位、職責分工和工作制度,通報了關于縣鄉人大換屆選舉工作中的問題及建議。并多次組織區、縣(市)召開工作座談會,通報換屆選舉工作中的有關問題及意見,交流各地換屆選舉工作開展情況、存在困難和問題,提出做好換屆選舉工作的具體要求等。專門印發了《杭州市縣鄉兩級人大換屆選舉工作聯席會議成員單位職責分工及工作制度》以及《縣鄉人大換屆選舉工作中應注意把握的幾個問題》等指導性文件,推動各地換屆選舉工作按計劃順利開展。另編印換屆選舉工作簡報20多期,省人大常委會錄用10余篇,全國人大常委會錄用2篇。

  (四)全過程審核,嚴把代表入口關。市人大常委會與組織部門加強協作,全過程落實代表人選政治關、素質關和結構關的審核,做到既注重代表的廣泛性、代表性和先進性,又注重代表的履職意識和議政能力。一是貫徹上級精神細化操作辦法。市人大常委會主任就《關于印發<關于設區市人大代表換屆選舉中有關代表組成比例的建議意見>的通知》《關于進一步嚴格把握黨代會代表、人大代表、政協委員人選標準條件的通知》等作出指示,“要認真貫徹落實好通知精神,嚴把代表人選的政治關、素質關、結構關,尤其在對基層一線代表人選的界定、確保一線代表名額和連任代表建議人選的推薦工作的領導、工作評價體系上要抓緊研究,提出具體可操作的意見”,“要嚴肅認真貫徹好通知精神,確保人大代表人選標準條件”。市人大常委會與組織部門主動對接,共同協商人選把關的具體操作流程和辦法,形成了統一意見,從源頭上做好從嚴從緊把關的工作。二是嚴格標準開展履職評價。市及各區、縣(市)人大常委會結合日常工作情況,分別開展代表履職評價工作,根據兩級評價作出綜合評定,為做好代表資源排摸和有關代表人選推薦建議工作夯實了基礎。此外,部分區、縣(市)如余杭區還開展了專題調研,形成了現任代表履職能力分析專題報告。三是規范程序實施部門聯審。涉及人選問題嚴格按照程序逐級審核。由組織部門牽頭,通過近20個政府部門,對現任部分代表進行了聯審。各地人大常委會與當地黨委組織部門也進行了對接,根據各自實際情況,以不同方式開展聯審。如,上城區“三表三會”筑牢“帶病當選”防火墻等。四是充分協商試行承諾制。經與組織部門溝通研究,實施代表候選人預備人選承諾制,簽訂《嚴守換屆紀律承諾書》,接受廣大干部群眾的監督,確保換屆風氣清正,推薦提名的代表候選人素質好、能力強。五是堅持原則創新方法。市人大常委會黨組要求各地堅持民主集中制原則,完善決策機制,落實工作規程,嚴格人選標準。各地結合實際,想法子、出思路,探索各自做法,如下城區突出“嚴、細、實”、拱墅區做到“三個結合”、西湖區堅持“五個到位”、濱江區抓住“四張清單一張網”確保換屆選舉工作順利開展,桐廬縣編印代表醞釀全程紀實表落實問責有據,建德市把握“七環節”做好連任代表推薦,臨安市構建聯動協調預案機制、開展“三個一”紀律教育等。省委常委、市委書記趙一德對人大換屆選舉嚴把代表“入口關”給予充分肯定并批示:“代表選舉的關把得好,把得嚴。”

  (五)加強選民登記,抓住選舉關鍵環節。選民登記是做好換屆選舉的基礎和關鍵。各區、縣(市)人大精心組織,多措并舉,著力提高選民登記的知曉率、參選率和準確率。一是營造氛圍。通過公開登公告,發放致轄區居民、單位公開信、通知書,懸掛橫幅,放置宣傳圖板,利用電子顯示屏、微信平臺、村社公開欄等進行廣泛宣傳,部分地方如西湖區設立選舉工作熱線和選舉QQ群,動員廣大選民積極、主動地參與選舉,營造濃厚的選舉工作氛圍。二是提高登記率。采取主動登記選民與選民主動登記相結合的方式。充分利用選民登記過程,積極宣傳換屆選舉工作的意義作用、法律法規和紀律規矩,鼓勵廣大選民主動登記,積極參與換屆選舉工作。如,西湖區在9月就提前開展人口摸底調查,按照屬地原則,落實各鎮、街道負責組織調查摸底。通過關口前移,調查摸清在本地區參加選舉的機關、團體、學校和企業、事業單位數,摸清應在本區參加選舉的選民人數等,夯實基礎工作。三是試點選民登記信息化。臨安市作為全省兩個選民登記信息化試點單位之一,穩步推進選民登記信息管理系統試點工作。根據公安戶籍人口數據信息,劃片分組開展入戶調查,“網上+網下”雙網互動,做好數據查實比對,促進人口信息與選民登記信息的數據共享與成果互用,確保選民登記準確高效,有效避免重登、錯登、漏登。2016年底《人民日報》有關換屆選舉工作的報道專門提到了臨安的做法。

  (六)狠抓學習教育,嚴明換屆紀律。杭州市人大常委會把嚴明紀律作為這次換屆選舉的重中之重,通過各種形式開展了學習教育和督查活動。全國人大常委會辦公廳《聯絡動態》對此進行了刊登。一是以會代訓開展紀律宣貫和警示教育。市人大常委會把強化紀律要求納入換屆選舉工作的重中之重,領導高度重視,逢會必講,遇會必訓。2016年7月18日,市人大常委會黨組會議就做好換屆選舉工作提出了四點要求,其中一條就是要嚴格換屆紀律,確保換屆選舉風清氣正。7月28日,市人大常委會召開機關干部大會,組織觀看《鏡鑒》警示教育片,集體學習換屆紀律。全市縣鄉兩級人大換屆選舉工作學習培訓會,也把警示教育作為會議重要內容,組織參會的各地人大機關及黨委組織部門、宣傳部門的同志觀看警示教育片。組織召開的全市縣鄉兩級人大換屆選舉工作聯席會議、縣鄉兩級人大換屆選舉工作座談會、選舉工作委員會辦公室會議等,均把換屆紀律教育作為重要議程列入其中。市紀委派駐市人大機關紀檢組還編印了嚴肅換屆紀律學習材料供機關干部學習。2016年10月31日,市人大常委會黨組會議傳達學習貫徹黨的十八屆六中全會精神,特別強調要從嚴從實抓好換屆選舉紀律。二是結合杭州實際提出“九個不”紀律要求。中央和省、市委相繼下發了關于加強換屆風氣監督的通知、關于深刻汲取遼寧拉票賄選案教訓確保人大換屆選舉風清氣正的通知等,明確提出“九個嚴禁、九個一律”的紀律規定,要求以“零容忍”的態度正風肅紀,用鐵規鐵律維護換屆工作嚴肅性。據此,結合我市實際,市人大常委會提出人大機關同志首先要做到“九個不”,并將此寫入市委組織部和市人大常委會辦公廳聯合下發的《關于深刻汲取遼寧拉票賄選案教訓確保人大換屆選舉風清氣正的通知》中,要求各級人大、黨委組織部門認真貫徹落實中央和省、市委精神精神,統一思想行動,嚴明紀律規矩,嚴密防范措施,確保市縣鄉人大換屆選舉工作風清氣正、有序進行。同時,提出要“做到四堅決、把好四個關”以及“五個嚴”,要求各區、縣(市)堅持更高標準、更高要求,嚴格紀律,做到不越“雷池”、不踩“雷區”。三是組織專題活動強化代表教育工作。市人大常委會人事代表工委向各區、縣(市)人大常委會代表工委發出了《關于組織全市各級人大代表開展一次專題學習活動的通知》(以下簡稱《通知》)。要求各地以代表中心組或代表小組為單位,以我市的省、市、區(縣、市)、鄉(鎮)四級人大代表為對象,組織開展一次集中的專題學習和交流,進一步營造良好環境,確保市和縣鄉三級人大換屆選舉工作順利進行。《通知》明確,各地要組織人大代表學習貫徹中央《關于遼寧拉票賄選案查處情況及其教訓警示的通報》精神,觀看警示教育片《鏡鑒》,學習中央《嚴肅換屆紀律文件選編》等政策文件和“九嚴禁”“九個不”的紀律要求,切實強化人大代表政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識以及紀律意識、規矩意識,筑牢思想防線、法紀紅線和行為底線,堅決杜絕不正之風和腐敗現象的發生。四是實施專項督查確保教育實效。為確保換屆紀律學習教育活動的實效,市人大常委會還下發了《關于開展全市縣鄉兩級人大換屆選舉遵紀守法專項督查的通知》,把縣鄉兩級人大換屆紀律宣傳教育、思想教育工作開展情況,縣鄉兩級人大換屆風氣監督工作開展情況,以及掌握的違紀問題線索及違反紀律、風氣不正問題的舉報查處情況等作為重點內容進行督查。

  四、本次縣鄉人大換屆選舉工作中遇到的主要矛盾

  這次換屆選舉工作中主要存在以下幾方面的矛盾:

  一是人員審核要求與人選資源需求的矛盾。省委組織部下發了《關于進一步嚴格把握黨代會代表、人大代表、政協委員人選標準條件的通知》,要求按照41條審查清單進行審核。各地普遍反映,“41條”未區分違法違紀行為的程度和追溯期限,按此操作,一些工作能力突出、履職能力強、群眾口碑好的人選因某項條件不符合清單要求而不能提名,提名推薦縣鄉兩級人大代表候選人難度增加。如,某代表是農村帶頭人,但因20年前的計劃生育問題,無緣人大代表。

  二是政治關、能力關、素質關要求與結構比例要求的矛盾。一些地方反映,在基層,群眾威望高、能力強的人員基本已入黨,在鄉鎮范圍內挑選參政議政能力強、綜合素質高的非黨員代表較難,而這類代表比例要達35%左右則更難。另,縣級人大常委會專職人員比例提高意味著黨政干部的增加,落實黨政干部比例的難度增加。

  三是選舉工作量大與選舉工作要求高的矛盾。這次換屆選舉有聯審把關要求,部門聯審環節多、要求嚴、工作量大。另,介紹代表候選人在范圍、主體、形式、程序上都有嚴格規范的要求,對正式候選人的介紹要在本選區全體選民中進行,工作量也較大。這一問題在選民登記環節也較突出,流動人口、人戶分離、“幾不管”人員等情況較為普遍,做到不漏登、錯登、重登很難,提高選民登記率、參選率的難度大。

  五、本次縣鄉人大代表換屆選舉的幾點啟示和思考

  這次歷時半年多的縣鄉兩級人大換屆選舉是全市人民政治生活中的一件大事,是推進社會主義民主政治建設的一次生動實踐。回顧換屆選舉工作全過程,還有一些問題值得思考或改進。

  (一)關于對換屆選舉工作的認識問題。此次換屆選舉,市委、市人大常委會始終把換屆選舉作為營造清朗政治生態的重要機遇,各地嚴格遵守中央和省、市委“九個嚴禁、九個一律”的紀律規定和市人大常委會“九個不”的要求,為人大換屆選舉帶來新風氣,努力營造政治上的“綠水青山”。始終把換屆選舉作為強化基層基礎工作的重要機遇,進一步增強和鞏固基層力量。作為宣傳人大制度的重要機遇,以換屆選舉為契機,宣傳好這一根本政治制度。作為提高人大工作者、代表素質的重要機遇,真正貫徹中央和省、市委關于換屆選舉工作的精神,嚴格抓好各項規范、標準、程序的落實,著力提高人大工作者和各級代表的素質。根據這些實踐經驗,在今后的換屆選舉工作中,也應把提高思想認識放在重要位置,統領換屆選舉工作大局,切實增強換屆選舉工作在責任意識、擔當意識,真正選出好的代表。

  (二)關于換屆選舉工作的運行機制問題。工作機制完善與否直接決定著換屆選舉工作能否順利開展。今后,可進一步完善工作運行機制,強化各個程序的配套銜接,及時統籌協調、研究解決換屆選舉工作中的具體問題;進一步改進和完善選舉工作方案,把選情分析和應急處理事項作為工作方案的重要內容,落實到具體選舉工作中,實施針對性預防;進一步深入細致地做好選情分析和排查工作,對發現的苗頭性問題采取主動應對、前置處理的辦法,妥善予以化解,對非法拉選票,違背法律、政策規定的做法,及時進行批評教育,情節嚴重的依法給予嚴肅處理。

  (三)關于換屆選舉工作的指導和培訓問題。人大代表換屆選舉工作政治性、民主性和程序性都很強,既離不開廣大選民的參與,也離不開各級人大常委會的領導、指導以及選舉機構工作人員的具體組織和實施。各級人大常委會需切實擔負起法律賦予的重要職責,依法加強對換屆選舉工作的領導。上級人大著力加強對下級人大的檢查、指導,深入掌握情況,科學預判各類情況并做好預案。落實法律關于回避的規定,選好配強選舉委員會組成人員,保證選舉委員會的穩定性和選舉工作的連貫性。組織精干選舉工作隊伍,加強相關法律法規和選舉業務的培訓學習,提升依法開展選舉工作的能力,牢牢把握換屆選舉工作重點、難點和關鍵環節,確保換屆選舉各項工作規范扎實、井然有序,落實到位。同時,注意教育工作人員強化政治責任、大局意識和民主意識,避免因認識不到位影響選舉工作甚至是選民對民主選舉的認可。

  (四)關于換屆選舉工作的選民登記問題。選民登記是做好換屆選舉的基礎性工作。臨安市人大常委會首次使用選民登記信息管理系統,努力提高選民登記覆蓋率,為下一步選民登記信息化的全面推廣積累了經驗。建議以此為基礎,以點帶面,在今后的工作中,進一步提高選民登記工作的信息化程度,快速、準確、有效地進行選民信息輸入統計、數據分析研究、選民資格接轉、數據資料匯總上報等工作,切實推進人大代表換屆選舉的選民登記信息化工作,積極助力智慧人大建設。此外,還可效仿北京等城市做法,探索在選民登記工作中,開通手機客戶端登記、互聯網登記、微信登記等新方式,工作人員只需在手機中下載選民登記APP,即可登記、核實選民信息,便于上門入戶為選民提供登記服務。針對較為普遍的人戶分離現象,除實行本市戶籍選民可以自由選擇在戶籍地、工作地和居住地登記的辦法外,還可通過網絡實施選民資格轉移,方便選民就近登記。

 
 
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