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關于我市精準扶貧工作情況的調研報告

作者: 來源:農工委 日期:2017-02-15

  黨的十八屆五中全會明確,到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧。省委提出,努力消除人均年收入4600元以下貧困現象,不把絕對貧困現象帶入“十三五”。2015年,杭州市人大常委會認真組織各級人大代表對貧困人口脫貧工作進行視察核查,全面核查、徹底摸清全市貧困人口脫貧情況,為精準扶貧、精準脫貧提供依據。2016年又組成專題調研組,由市人大常委會鄭榮勝副主任和農工委負責人帶隊,分別赴淳安縣、建德市、臨安市、桐廬縣,深入多個欠發達鄉鎮村,通過聽取匯報,召開座談會、走訪農戶等,就精準扶貧工作情況進行了調研。同時,聽取了市有關部門專題匯報我市精準扶貧工作情況。

  一、近年來我市精準扶貧工作概況

  市委、市政府高度重視精準扶貧工作,按照黨中央和省委提出的“小康路上一個都不能掉隊”的要求,高起點謀劃,高標準推進,高要求扶貧,持續加大扶貧工作力度。

  (一)把精準扶貧開發擺在全局工作的重要位置集中力量、集成資源、集聚優勢全力推進。市委、市政府把精準扶貧作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要抓手,作為貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念的具體實踐,作為踐行“綠水青山就是金山銀山”的重要抓手,以更高標準、更準定位、更實舉措、更有效載體,一手抓欠發達地區加快發展,一手抓低收入農戶加快增收,圍繞美麗鄉村、美麗杭州建設,結合“五水共治”“三改一拆”等中心工作,堅持一張藍圖繪到底,久久為功、持續推進,先后實施了“低收入農戶收入倍增計劃”“聯鄉結村”活動等計劃,突出低收入農戶增收重點,加快清潔能源項目推進,加大下山集聚工作力度,完善幫扶工作機制,產業扶貧、社會扶貧、專項扶貧多舉并進,精準扶貧工作取得階段性進展,城鄉統籌協調發展邁出更加堅實的步伐。

  (二)把促進低收入農戶加快增收作為精準扶貧的核心任務精準發力。2016年,杭州市開展了低收入農戶和扶貧重點村調查認定工作,按照7600元(2012年全市農村居民人均可支配收入的45%)的標準,確定低收入農戶113319戶、人口275871人,比上輪分別增加5.6萬戶和14萬人,占全市農村總人口9%左右。西部五縣市低收入農戶101704戶、人口數246893人,分別占總戶數89.7%和總人口的89.5%;市級“聯鄉結村”38個聯系鄉鎮低收入農戶59676戶、人口153929人,分別占全市低收入農戶和人口的53%和56%。省定扶貧標準下的低收入農戶數、人口數分別為51731戶(占全部低收入農戶的52.6%)、118600人(占全部低收入人口數的55.8%,占全市農村總人口的4%左右)。新確定扶貧重點村150個。

 

  全市低收入農戶調查認定情況一覽表

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                        
      

  地區

      
      

  總戶數(戶)

      
      

  總人數(人)

      
      

  其中省扶貧線以下

      
      

  戶數(戶)

      
      

  人數(人)

      
      

  桐廬

      
      

  15318

      
      

  29394

      
      

  7996

      
      

  14354

      
      

  淳安

      
      

  35715

      
      

  95730

      
      

  19253

      
      

  49942

      
      

  建德

      
      

  25471

      
      

  62444

      
      

  12022

      
      

  27280

      
      

  富陽

      
      

  11985

      
      

  28192

      
      

  5236

      
      

  11019

      
      

  臨安

      
      

  13215

      
      

  31133

      
      

  7224

      
      

  16005

      
      

  蕭山

      
      

  7796

      
      

  18494

      
      

  0

      
      

  0

      
      

  余杭

      
      

  2809

      
      

  7402

      
      

  0

      
      

  0

      
      

  西湖

      
      

  1010

      
      

  3082

      
      

  0

      
      

  0

      
      

  合計

      
      

  113319

      
      

  275871

      
      

  51731

      
      

  118600

      

  根據排摸情況,實行逐一登記、落實到人,一戶一策、一人一策、對癥下藥,打好產業開發、下山搬遷、教育衛生救助、金融幫扶、培訓就業等組合拳,開拓低收入農戶增收渠道,不斷縮小城鄉收入差距,積極推動低收入群眾融入發展進程。各部門各系統制定了促進低收入農戶增收的優惠政策,充分發揮各自優勢,打好加強項目扶貧、推進土地流轉、扶持自主創業、加強就業培訓等增收組合拳,在資金、物資、技術上向低收入農戶傾斜。

  (三)把產業幫扶作為精準扶貧的治本之策力度加大。貧困農村山清水秀的綠色生態環境,村干部和低收入群眾產業發展的愿望強烈,杭黃高鐵、臨金高速等西部交通的大提升(許多重點村地處沿線)等,給當地產業發展帶來了極為有利的條件。我市確立了150個扶貧重點村,出臺了《杭州市低收入農戶增收扶持項目實施方案》,通過聯鄉結村等有力抓手,發揮生態資源優勢,精選優質項目,加大產業培育,增加農民收入。2016年,共實施幫扶項目1523個,其中市級幫扶項目444個,縣級幫扶項目1079個。市財政安排600萬元低收入農戶產業幫扶資金直接補助到戶。

  (四)把最低生活保障為基礎的社會救助體系作為精準扶貧的托底政策不斷完善。市政府把最低生活保障作為重要的民生實事,納入民生保障的重要考核指標,完善農村最低收入群體的生活、醫療、社會救助等各項保障。一是提高了“低保”標準,醫療救助政策進一步完善。二是加大了救助力度,對困難群眾醫療救助、臨時救助的力度進一步加大。同時,對因突發事件、意外傷害、重大疾病等造成生活困難家庭進行了應急性、過渡性救助。

  (五)黨政主導的全社會精準扶貧工作格局逐步形成。各級政府深入實施低收入農戶倍增計劃、聯鄉結村活動等,廣泛整合多方面資源開展精準扶貧。特別是聯鄉結村活動成為我市幫扶工作的主抓手、主平臺。全市各地創新扶貧工作方式,深入實施“一村一計一部門”“一戶一策一干部”扶貧行動,引導和帶動社會各方力量參與扶貧開發。

  二、近年來我市精準扶貧工作取得的成效

  各地各部門堅持治標與治本、當前與長遠、生活與生產并舉,因地制宜、精準施策,扶貧工作取得了重大進展,貧困地區面貌發生了重大變化,貧困人員生活水平得到明顯改善,創造了扶貧工作的杭州實踐、杭州經驗。

  (一)專項資金大幅提高。市級扶貧專項資金從上年的3500萬元增加到4000萬元,每個幫扶鄉鎮的幫扶資金從60萬元增加到80萬元。

  (二)人均純收入持續增長。在鞏固上年底“消除4600”成果基礎上,重點對人均5500元以下低收入農戶加強了增收力度。到2016年底,全市低收入農戶家庭人均純收入可達11000元以上,增幅在16%以上,到2017年底,低收入農戶家庭人均純收入達到12000元,70%以上低收入農戶家庭人均純收入超過10000元。

  (三)聯結幫扶面不斷擴大。2016年,共有657個部門、1828家企業、60所學校參與聯鄉結村活動,結對145個鄉鎮、1910個村。民營企業主、浙商和愛心人士等積極參與扶貧救助行動,在合力扶貧中發揮越來越大的作用。

  (四)“低保”差距逐步縮小。西湖、蕭山、余杭全部實現了“低保”城鄉一體化,標準從去年每月的744元提高到了819元,富陽從495元提高到了612元,桐廬從490元提高到607元,淳安從480元提高到了594元,建德從490元提高到了607元,臨安從516元提高到639元,城鄉“低保”差距進一步縮小。

    

  (五)增收渠道有效拓寬。一是光伏扶貧項目。2015年以來,實施了農村清潔能源(光伏發電)扶貧項目,采取政府投資、企業運作、村級受益方式,村集體收益穩定。二是來料加工項目。共投入1200萬元發展來料加工,帶動全市低收入農戶13245人,人均增收7016元。三是依托經營主體帶動。通過引進和培育農產品加工企業、農民專業合作社(較有效的經營主體形式)、家庭農場、農村電商、種養大戶等經營主體,鼓勵和引導農戶流轉土地,整合資源,依托經營主體開展統防統治、托管托銷等服務,帶動村集體和農戶發展規模化特色產業,如中草藥、高端水果、高山蔬菜種植等。四是“互聯網+”訂單產業。依托較為成熟的電子商務企業進行農產品種養殖、土特產開發等發展訂單產業,如桐廬縣安廚電子商務公司向峩山鄉定制黃金粽,2016年端午節賣掉了10萬只,銷售額近50萬元。五是民宿等新型產業。全市150個重點村有30%左右的閑置土地和25%左右的閑置房屋,結合我市“美麗鄉村”建設和全域景區化打造,引導村集體和農戶利用閑置房屋、土地發展民宿(農家樂)和休閑觀光、養老養生等新型產業。

  三、當前我市精準扶貧工作存在的問題

  雖然我市精準扶貧工作基礎好、措施實、成效大,產業扶貧、下山脫貧、社會保障等全面發力,走出了一條具有杭州特點的精準扶貧路子,為實現城鄉統籌一體發展奠定了良好基礎,精準扶貧工作走在了全省前列。但低收入農戶增收仍然任重道遠,精準扶貧工作還存在一些短板。

  (一)思想認識還需要進一步提高。中央和省市委下發了一系列文件,對精準扶貧工作從政策層面和實際操作方面都作出了明確的要求,但從調研情況看,部分地方、部門對扶貧政策精神學得不深、吃得不透,缺乏主動思考、超前謀劃的意識。特別是杭州市經濟社會發展水平相對較高,相對全省甚至全國而言,我市扶貧工作基礎好,低收入群眾的絕對收入總體較高,工作中存在著松懈思想。有的地方扶貧的精準度還不夠高,一般性措施多,到村到戶的針對性措施少;有的地方扶貧工作被動,上面怎么安排就怎么做,創新意識不強,脫離實際,一些工作沒有做到點子上,欠發達農村的發展潛能還沒有得到充分發掘,農村低收入群體增長基礎還不鞏固。

  (二)精準幫扶、動態監控還須加強。貧困現象具有動態性、不平衡性,有一定的個體差異,需要精準統計,動態監控,區別對待。如有的低收入戶原先生活條件比較好,因為家里的男性勞動力因病、因殘、因禍等喪失勞動能力,女性勞動力要照顧家人,無法外出工作,家庭基本無收入,導致貧困;有的因學致貧戶,等孩子畢業工作后,基本上就能擺脫貧困。這些情況,鄉鎮(街道)、村社應及時掌握,動態管理。另外,貧困統計口徑還不是很科學。目前是從收入角度來統計,有的因病致貧家庭,他們的收入可能超過貧困線,但其醫藥支出可能超過收入,實際上還是貧困戶。還有將農戶自產自用的蔬菜、糧食計入,特別是養一頭豬算2000元左右,直接拉高了農戶收入。

  (三)老弱病殘人群眾多導致低收入農戶增收困難加大。一是因病因殘較多。全市低收入農戶113319戶,有68633戶因病致貧,占低收入農戶數的61%,有28301戶因殘致貧,占低收入農戶的25%,病殘人員家庭制約他們增收脫貧。二是子女就學家庭暫陷困境。有子女上學的低收入農戶約占總戶數10%。大部分低收入農戶無力負擔孩子上學費用,許多家庭為了孩子上學,只好貸款、借債,這些家庭因此陷入貧困的境地。三是缺少勞動能力。有33111戶缺少勞動能力,占總戶數的29%;勞動年齡段以外的人口90432人,占總人數的33%;勞動年齡段以內有勞動能力的115650人,無勞動能力的69789人,占總數25%。特別是老年人寡居、獨居,生活相對比較困難。四是文化低、致富渠道窄。在275871低收入人口中,具有高中以上學歷33044人,占12%;初中、小學學歷167979人,占61%;文盲、半文盲67958人,占25%。由于受教育程度偏低,只能從事一些傳統的農業產業,就業的范圍狹窄,在就業競爭中處于劣勢,嚴重影響他們增收脫貧。

  (四)農村產業發展遲緩造成低收入農戶增收缺乏產業支撐。全市低收入人群主要分布在山區偏遠鄉鎮、村,交通、信息閉塞,所在鄉鎮、村產業發展滯后,生產生活條件較差。多年來,偏遠農村產業缺乏長期規劃,零打碎敲,不成氣候,不上檔次規模,造成產業碎片化,小散亂現象明顯,再加上城鄉資源投入的落差,導致基礎設施、公共服務的城鄉差距拉大,城鄉創業發展的環境落差,致使農村人才流失現象嚴重,留守人員不是老人,就是小孩。產業發展遲緩的農村使得本來弱勢的低收入農戶家庭脫貧更加艱難。

  (五)公共基礎設施配套滯后影響當地經濟發展和低收入農戶增收。一些偏遠地區政府公共財政資金惠顧相對較少,基礎設施落后和公共服務缺乏,而大部分低收入農戶就集中在這些偏遠地區,往往是村貧與戶貧相互交織。如富陽常安鎮杏梅塢村,是一個高山村,山水資源豐富,生態環境也好,但缺少基礎設施的配套,一直制約村里農家樂的發展。又如富陽萬市鎮何家村,與邊上幾里路之隔的彭村差距很大,與相鄰的臨安農家樂搞得熱熱鬧鬧的山村相比,何家村的農戶顯然有點缺乏底氣。村民希望新農村建設向縱深推進,讓他們也像一些中心村和精品村一樣受到政府的關愛。

  (六)精準扶貧政策機制落實不到位影響面上工作開展。幫扶工作機制活力減弱,現行的以聯鄉結村活動為主平臺的幫扶機制已連續運作了10年,出現了效果減弱,辦法不多,工作倦怠等情況,后續幫扶工作容易出現動力不足、力度不夠、籌資困難等諸多問題。有些現行政策落地較難,縣鄉兩級扶貧工作人員普遍不夠,有些項目進展比較緩慢,如今年開展的13個農村清潔能源(光伏發電)扶貧項目,到目前為止,有些地方還沒有完全建成。有些現行政策由于規定過細,縣鄉自主權不足,基層反映操作復雜,不能很好落地,削弱了政策作用的發揮。幫扶資金使用管理不夠快捷,造成部分資金滯留“沉睡”,有關政策落不了地。

  四、做好我市精準扶貧工作的幾點建議

  “十三五”期間是我國全面建成小康社會的決戰階段。做好精準扶貧工作時間緊、任務重,既要補齊低收入農戶增收的短板,又要補齊欠發達農村加快發展的短板,必須在思想認識上再提高,在基礎建設上再發力,在產業發展上再聚焦,在資源整合上再優化。為此,提出以下幾點建議:

  (一)強化思想認識、落實責任要求,堅決打好精準扶貧攻堅仗。各級政府要深入學習習近平總書記關于扶貧工作的重要講話精神,進一步把思想和行動統一到黨中央扶貧開發的戰略部署上來,統一到省委和市委的決策部署上來。要像抓“五水共治”“三改一拆”等中心任務一樣,抓精準扶貧工作,實行行政首長責任制,主要領導負總責,擺上工作重要位置,明確任務書、時間表、責任狀,加大工作推進力度。要建立領導掛鉤聯系欠發達農村工作機制,加強工作指導,加大投入力度,強化組織保障。要健全扶貧工作考核機制,營造全社會扶貧的良好工作氛圍。要加大聯鄉結村工作力度,按照“精干、高效、可持續”原則,組建新的幫扶集團,對市級幫扶集團牽頭領導、牽頭單位、成員單位進行全面調整。適當減少幫扶鄉鎮數量,優化幫扶結構組成,改善結對幫扶方式,改進幫扶工作辦法,激發幫扶工作活力,更好發揮幫扶機制的作用。

  (二)持續動態監控,完善發現機制,適時調整貧困農戶劃定標準。鑒于低收入農戶家庭人均純收入4600元是一個動態的概念,要建立4600以下低收入農戶的發現機制,農戶遭遇突發事件、意外事故、罹患重病等情形致貧的,及時報告、及時核實、及時解決、及時消除。定期對低收入農戶進行全面摸底調查,在此基礎上分類建檔,掌握日常變化情況,定時完善低收入農戶的詳細信息,設立幫扶信息庫,建立一戶一檔,通過數據平臺分析原因、因戶施策、精準扶貧。要根據經濟社會發展情況,適時調整貧困標準,使更多的貧困邊緣戶得到幫扶。

  (三)分類研究對策、強化托底保障,加大對因病因殘致貧等群體救助力度。因病、因殘致貧等支出型貧困占我市低收入人群比重大,也是我市脫貧攻堅的難點。要深化醫療保險、大病保險、醫療救助制度改革,市人力社保、民政、農辦、衛計委、教育、住房建設、殘聯等部門要認真分析研究全市因病、因殘致貧家庭的總體情況及特點成因,進一步建立健康扶貧機制和支出型貧困救助機制,完善醫療救助制度,創新救助方式,提高這些群體的醫療報銷比例,擴大報銷范圍,并與農村低保、危房改造、就學資助和應急救助等結合起來,著力減輕因病、因殘致貧等困難群體負擔。同時,市政府要對殘疾學生全面實行從幼兒園到高中階段的免費教育,以體現黨和政府對殘疾人的特殊關愛。

  (四)注重因地制宜、強化產業支撐,不斷提高低收入農戶產業增收能力。各級政府要不斷創新扶貧方式,在繼續推進產業扶貧、搬遷扶貧、科技扶貧等基礎上,進一步發揮資源與生態環境的優勢和特色,依托綠水青山以及良好互聯網經濟生態,大力推進美麗鄉村建設,鼓勵發展鄉村休閑旅游、農村電商、農家樂、民宿、光伏等新興業態。要創新低收入農戶產業幫扶項目,探索符合農村群眾增收的產業發展渠道。當前,要積極發展參股投資幫扶項目、來料加工幫扶項目、訂單產銷幫扶項目、產業基地幫扶項目、物業租賃幫扶項目、金融貸款幫扶項目、技能培訓幫扶項目,加強項目扶貧的管理,為低收入農戶增收提供產業和就業保障。要優化低收入農戶產業幫扶項目運作方式,實行一項目一申報、一項目一審核、一項目一報銷、一農戶一證書、一農戶一賬戶,真正把扶貧項目與農村群眾發展需求對接,讓農村群眾真正得實惠。著力加大對這些地區交通、教育、文化、醫療衛生等基礎設施建設投入力度,努力改善發展環境,促進區域經濟發展和產業工程提升,破解城鎮集聚力不強和產業低小散的瓶頸。

  (五)加大投入力度,有效整合資源,提高精準扶貧資金管理和使用效率。要不斷完善“政府主導、社會參與、群眾自籌”的多元化扶貧投入機制,加大公共財政的投入力度,發揮財政資金的“四兩撥千斤”的作用,引導社會資本、金融和保險資金投入到扶貧事業。按照精準扶貧的要求,建立重點村產業基礎設施建設專項資金,對全市150個扶貧重點村的基礎設施建設列一個專項,同時,把低收入農戶產業發展資金列入其中。主要用于對重點村村道、林道、生產設施、產業發展配套設施和統防統治進行扶持,為產業發展奠定基礎。堅持公共財政均等化原則,集成政策,集聚資金,財政資金向農村特別是低收入群體傾斜。市級財政資金要采用因素分配法管理,按各區、縣(市)低收入農戶數量、項目儲備情況、縣級配套資金、項目管理等各類因素切塊至縣級財政統一管理、專款專用。按照因素分配法的要求,加強財政扶貧資金的管理,制定出臺專項資金管理辦法,明確低收入農戶產業幫扶項目資金的享受對象、項目申報、實施具體要求和程序等。完善和落實縣級專戶報賬制,低收入農戶產業幫扶項目資金統一實行村報、鎮審、縣(市)報銷的程序,具體可按照淳安縣現有的扶貧資金管理操作模式實施,即可防止資金管理的漏洞,又便于項目的統一管理。鼓勵工商資本投入扶貧重點村。凡是到扶貧重點村投資農業、民宿、養老等項目的,給予村集體一定的補助,專項用于產業配套。深化財政支農體制機制改革,大力整合扶貧資金,全面開展績效評估,充分運用“互聯網+”,提升扶貧資金管理和使用水平。

  (六)加強力量建設,完善工作機制,提高精準扶貧工作的規范化科學化水平。要加強基層扶貧力量,特別是要加強縣級和鄉鎮一線指揮部的力量,鄉鎮宜設立扶貧幫困專管員,以確保項目管理工作落到實處。要建立低收入農戶動態管理監測機制,定期對低收入農戶進行認定和統計監測,及時完善數據信息,為開展精準扶貧提供可靠的數據保障。要加強項目管理培訓指導,定期對縣級及重點鄉鎮、村的相關工作人員進行業務培訓。要探索發揮農村老年協會、婦女協會、志愿者協會和慈善組織等各類社會民間組織的作用,共同參與鄉村治理和農村社區管理工作。要發展村級集體經濟,通過深化農村產權制度改革和新型農村經營主體培育,促進農村的資源、資產等要素“活起來”,增強自我積累、自我發展的能力,破解鄉村整治后的后續管護等方面資金不足問題,努力實現“有錢辦事、有人管事、有章理事”,不斷夯實農村基層基礎,提高自治能力和水平。

 
 
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