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點題立法的規范化思考

作者: 來源:法工委 日期:2017-02-07

  點題立法,即組織或個人僅以向立法機關提出立法題目的方式,要求或建議立法機關進行立法的活動。立法的啟動源自提議。在人大的立法實踐中,以點題立法這種形式啟動立法工作的情況十分常見。本文力圖對點題立法進行一些初步研究,并結合杭州市立法實踐作一簡單的思考。

  一、對點題立法的認識

  顧名思義,點題立法,重在“點題”,尚不苛及內容。而且“點題”的階段實際上要先于《立法法》中所確認的“立法程序”。即在“立法準備階段的立法規劃、立法計劃中的立法項目形成之前。可以說,點題立法是立法項目得以產生的重要動因。根據《立法法》以及地方的立法條例,能夠進入正式立法程序的前提是編制立法規劃和年度立法計劃,在這個編制過程中,需要做到“認真研究代表議案和建議,廣泛征集意見,科學論證評估,根據經濟社會發展和民主法治建設的需要,確定立法項目,提高立法的及時性、針對性和系統性。”這便是點題立法的重要依據與存在空間。 

  點題的主體大致有以下幾類:一是人大代表。在人代會期間,代表有提出立法議案和立法建議的權利;閉會期間,人大代表仍可以向人大常委會提出立法建議。如果人大代表只提出立法主題,不附草案,就只能被歸類于立法建議,這些建議構成點題立法的內容。二是公民和社會組織。公民和社會組織主動向立法機關提出立法項目的情況較少,主要是立法機關公開征集立法項目時,公民和社會組織根據自己對生活的認知,提出立法建議。如果這些建議只有題目,也稱點題立法。三是領導。主要指黨委、人大常委會、政府或政協的領導,特別是主要領導,會向立法機關提出立法建議和要求。領導通常只提出立法的題目,因此可算是點題立法的大戶。四是黨委的決議決定。黨委的決議、決定或報告有時會涉及到某些法規題目,要求立法機關進行立法。

  點題立法在立法實踐中具有重要意義:其一,可以激發代表參與立法的積極性。許多代表來自基層,雖有通過立法解決身邊問題的強烈愿望,但往往不懂法律,不掌握立法技術,不擅長起草立法草案,但在發現問題、提出問題上頗具優勢。在立法項目的征集階段,如果只重視那些附有議事原案的立法議案而忽視點題的立法建議,就會削弱許多代表參與立法的積極性,因為這些問題如能引起立法機關的重視,這些代表就會看到立法解決問題的重要性和有效性,就會發揮人大代表的主體作用,積極參與到立法工作中來。其二,可以充分發揚民主,發現有立法必要的熱點難點問題。公開征集立法建議項目是近年來一些地方人大常委會擴大公民有序參與立法渠道,切實發揚立法民主的重要舉措。如每年10月,淮南市人大常委會都要在當地主要媒體上刊登相關立法建議項目的征集公告,請市民出主意、提建議。2008年淮南市剛開始推出這項舉措時,工作人員只是抱著試試看的態度,沒想到征集公告一出,市民十分踴躍,兩三天時間,就征集到上千條意見,絕大多數建議集中在要求立法解決孩子入園難、入學難問題。為此,市人大常委會及時調整原有立法規劃,提前啟動了淮南市中小學幼兒園規劃建設立法程序,制定了《淮南市中小學校幼兒園規劃建設條例》,并將“住宅房屋開發建設應當按照中小學校幼兒園布局規劃,配套建設中小學校、幼兒園,并與建設項目統一規劃、同步建設、同步驗收”等市民建議寫進法規,取得很好的效果。首試成功,淮南市人大常委會立法建議項目的公開征集工作一發而不可收,此后,源于百姓建議的《淮南市中小學校不動產保護和管理條例》《淮南市中小學校學生人身傷害事故預防與處理條例》《淮南市學前教育管理條例》等一系列教育領域地方性法規,逐漸制定出臺。其三,可以高效地推進一些確實需要立法引導的社會治理立法。點題立法的一個重要意義便在于可輔助高效篩選。在不需要立即進入草案醞釀的立法項目征集期,在人大常委會深度統籌協調工作開展前,通過點題立法,無需支付太多的立法成本,甚至可以獲得高效確定主題而產生的效益。不同組織或個人分別代表了不同的視野和立場,在這方面,領導點題立法也更有其自身優勢。在現代化和國際化的形勢下,信息短缺和信息不對稱毫無疑問會阻礙理性決策的產生。我國信息公開制度雖已取得長足進步,但民間力量與國家機關在對信息的全面掌握能力上仍存在著質的區別,而在國家機關中,行政首長負責制和集體決策制度使領導自然成為資源和信息的最核心集合點。接觸的事務多,遇到的問題和矛盾也多,往往會對解決問題有強烈的要求,對解決問題的方式有高屋建瓴的把握,在行政決策上的能力也在一定程度上利于對事涉全地域全領域立法問題的把控。雖然完整的解決方案未必即刻就有,但領導把握問題和形勢的精準性,使其在對立法必要性的闡述上比其他來源更有說服力,立出的法或具有更好的社會效果。

  在實踐中,點題立法也顯示出其局限性的一面:一是民主性還十分有限。在法律意識還不夠強的社會環境里,普通公民通過立法來解決經濟社會問題的意識和能力顯然不足,突出表現在各地立法機關向社會公開征集立法項目時,往往應者寥寥,像淮南市這種情況并不多見。公開征集立法項目也往往被詬病為走過場。事實上,近年來人大征集意見的誠意不斷提升,但從公民應和度來講,并不理想。二是命中率不高。通過觀察研究,一般代表和公民點的題,或過于微觀片面,或已解決只因為信息不對稱而不知全然,或從立法技術上講不宜以立法形式出現等等,甚至有的代表未經深思熟慮和調查,為了有建議可提而隨意提交立法建議的點題情況也不少見。鑒于整體的點題質量有限,加上點題立法解決問題的方案不明確,在客觀上削弱了立法機關的重視度,目前代表和公民點的題最終進入立法程序的比例普遍較低。三是立法項目征集程序受到影響。這在領導點題的情形下表現較為突出。領導點題往往不受征集立法項目時間階段的影響,常常能夠直接進入立法程序。而一旦所點的立法項目經評估并不具有立法必要性或難以按領導的預定理念及指示落實,立法機關對于該項立法則會處于不立不行、立了也不行的兩難境地。

  二、杭州市點題立法的實務分析

  杭州市的代表點題立法以及公民、社會組織的點題立法很少,這與市人大常委會要求代表提出議案要附議事原案有關,也與列入建議的立法點題基本沒有進入立法程序先例有關。杭州市人大常委會也多次向社會公開征集立法項目,但公民參與的熱情不高,甚至點題的情況也很少。但是杭州市在領導和決議決定點題立法方面卻有一些案例。

  案例1:2001年,市委主要領導十分重視對良渚遺址的保護,先后兩次在相關會議上要求市人大常委會制定條例,加強對良渚遺址的保護。市人大常委會組織力量,當年即制定出《杭州市良渚遺址保護管理條例》。

  案例2:2006年,市委主要領導多次口頭要求市人大常委會就保護杭州國家濕地公園進行立法,還親自主持了一次專題論證會,由于市人大常委會黨組書記、常務副主任堅持認為濕地公園建設未完成,立法恐難遵守,并建議公園建成后再立法,致使該項立法工作推遲。

  案例3:2010年初,剛從市委主要領導崗位轉任到市人大常委會的主要領導在安排當年人大工作時,要求人大常委會就學前教育、杭州西溪國家濕地公園保護、流動人口服務與管理進行立法。當年杭州市人大常委會就制定了《杭州市學前教育管理條例》《杭州西溪國家濕地公園保護與管理條例》《杭州市流動人口服務與管理條例》。

  案例4:2011年1月,杭州市為了貫徹黨的十七大提出的建設生態文明的重要戰略任務,杭州市委、杭州市人民政府出臺了《關于推進生態型城市建設的若干意見》,要求制定出臺《杭州市生態文明建設條例》。杭州市人大常委會于2015年制定了《杭州市生態文明建設促進條例》。

  案例5:2014年12月,杭州市委為了貫徹黨的十八屆四中全會精神,出臺了《關于全面深化法治杭州建設若干意見》。該文件中,要求人大常委會修改完善《杭州市制定地方性法規的規定》,修訂完善《杭州市客運出租汽車管理條例》,加快杭州(跨境)電子商務領域立法進程,加強杭州國家自主創新示范區立法,抓緊修訂旅游地方性法規,制定《大江東產業集聚區管理辦法》,制定實施生活垃圾分類與減量相關法規,抓緊制定推進生態文明建設的地方性法規。根據文件要求,2015年,杭州市人大常委會制定了《杭州市生活垃圾管理條例》《杭州市生態文明建設促進條例》;2016年,杭州市人民代表大會制定了《杭州市立法條例》。《杭州(跨境)電子商務促進條例》《杭州國家自主創新示范區促進條例》《大江東產業集聚區管理條例》《杭州市客運出租汽車管理條例》列入2016年市人大常委會立法計劃。

  案例6:2016年初,杭州市政府主要領導在和人大常委會領導進行工作對接時,建議人大常委會就城市國際化促進方面進行立法。市人大常委會將這一項目列入立法計劃中的調研項目。7月,杭州市委出臺了《關于全面提升杭州城市國際化水平的若干意見》,要求人大制定《杭州市城市國際化促進條例》。市人大常委會開始調研、組織人力起草法規草稿。

  通過以上案例可以看出,點題立法尤其是領導點題立法在保障立法項目進入立法程序方面,具有很大的影響力。制定出的一些法規,如《杭州市良渚遺址保護管理條例》《杭州市生活垃圾管理條例》《杭州市學前教育管理條例》《杭州市流動人口服務與管理條例》等在杭州市城鄉建設與管理方面也都如愿發揮了較好的作用。但是,這種點題立法也存在一些問題。一是淡化了計劃性。點題立法多是領導配合中心工作向人大提出的政治任務,如十七大提出生態文明建設,市委就要求制定生態文明建設促進條例;市委出臺了《關于全面提升杭州城市國際化水平的若干意見》,就要求人大制定《杭州市城市國際化促進條例》。這類點題立法往往政治性很強,而且具有時效性。人大的立法都是按計劃進行的,突然插進一個甚至幾個立法項目,人大立法的計劃性就要受到一定影響。二是淡化了程序性。這類點題立法對人大來說,就是市委的指示,是政治任務,大多不需人大進行項目論證。杭州市人大雖然早已制定了立法項目論證辦法,強調重點對內容的可行性、必要性、合法性進行論證,還強調發揮各個工委及專家在項目論證的作用,但在領導的指示之下,這些論證程序大多都省略了。即使進行論證,也不會進行否定性論證。三是淡化了操作性。點題立法的主體關注的多是所點之題有沒有變成地方性法規,對市委主要領導要求進行立法的項目和列入市委決議決定的法規項目,市委有關部門要進行跟蹤督查,保證這些項目確實被制定出來,至于法規的操作性及法規制定出來后的實施情況則較少關注。這一特點也使得一些部門在立法過程中不求其好,只求其有。法規制定出來后,基本上不再保持對其實施效果的持續關注。

  三、點題立法規范化思路

  立法規劃、立法項目的收集意義是多重的,但最核心的,在于用有限的立法資源投入去獲取立法能夠帶來的最大效益。每個立法周期能夠實際完成的立法有限,如何作選擇,成本效益的分析是必不可少的程序環節。為此,立法必要性的論證是立法程序中永遠不可或缺的把關口。在此之前,項目主題收集重在廣度,收集任務完成后,以必要性論證為主的選擇斟酌尤其需要慎重對待。點題立法主要表現在“點題”,但其輻射能力顯然不局限于“點題”,而是能否形成為人大的“定題”。公民、代表或社會組織渠道的點題立法大多停留于“點題”,人大的項目收集程序結束后,這些點題主體很難發揮“定題”影響力;而領導或決議渠道的點題立法顯然不會停留于“點題”,這種影響力會強勢推進甚至通過“督查考核”,取代人大的“定題”權。我們研討點題立法,絕不只在于討論點題對于項目收集廣度保障的意義,更在于目前點題立法現象所呈現的復合效益是否符合合法性、合理性,特別是是否符合十八大報告中關于法治中黨的意志轉化和立法引領的精神實質。為此,點題立法的規范化是一個有意義的話題。

  這種規范化首先要從統一認識,確立人大在立法工作中的主導作用開始。人大發揮主導作用,就是對立法負責,就是對立法項目有自主權。各級領導要把認識統一到所有的立法項目都必須經過人大論證方可進入立法程序上來,這一程序不是只適用某些項目而不適用另一些項目的。很顯然,在從“點題”到“定題”的過程中,附有部分擬寫草案的題要比孤立的主題更具象,也更有說服力;有更雄厚認知基礎的領導或決議點題要比信息獲知有限的公民或社會組織點題更可能有質量,也更有說服力。但就“點題”本身之于人大立法項目“征題”的程序而言,所有的渠道來源都應視為平等,這符合憲法對人大職責的設定,也符合立法法對該程序設立的原意。在此基礎上,人大行使獨立的統籌協調,運用立法專業判斷能力,作出最佳選擇。黨委和人大、政府領導都要熟知這一程序、尊重這一程序,把認識統一到提高立法質量上來,要提高立法質量首先要從立項環節抓起,放松項目把關,就是放松了對立法項目科學性、民主性的要求,就是放松了對立法質量的要求。

  規范化的第二個著力點是加大制度剛性。要通過建立制度,加強黨對立法工作的領導。要明確,黨對立法的領導主要是政治、方針、政策的領導,而不是具體項目的領導。黨的主張向國家意志轉化并不意味著立法主體性和專業能力的取代,并且這種轉化并非只專注于立法一種載體。黨委的決定、報告,黨委領導人的講話可以對具體立法項目提出明確要求,但不宜運用督辦方式直接“定題”。黨委領導如果對立法的具體項目有些建議,可以通過黨委部門和人大部門進行溝通,并納入人大立法計劃統籌考慮。事實上,即便在黨委政府這一個點題領域,領導和決議中直接“點題”并“定題”的數量也相當可觀,這對于資源有限、計劃有限的立法工作來說,不可謂壓力不大。人大的論證制度也要明確人大有關部門在主持論證過程中一定要堅持實事求是的精神,主要對法規質量負責,而不只是對領導負責。人大常委會在確定立法計劃時,要尊重人大常委會相關部門的意見,不要不經過論證就隨意調整立法項目。

  規范化的努力還需要建立有效的溝通協調機制。要建立黨委、人大、政府三家法制部門經常有效的溝通協調機制。在征集第二年立法計劃時,三家法制部門要充分聽取各自主要領導的意見。在立法計劃論證過程中,三家都要參加具體的論證,黨委部門、政府部門都應提出意見。在立法計劃實施過程中,如有項目變動,三家法制部門首先要進行商量,并經過人大部門牽頭的嚴密論證,然后報人大常委會或主任會議批準。溝通協調中應重點加強對點題不予采納案的說明。立法工作的尊重是雙向的,既注重人大立法主體的專業判斷選擇權,也需尊重點題立法主體的動議權,尤其是當點題是基于一定的調查研究,附隨說明時,如若不被采納,人大應出具相應的說明。在這種反饋機制的運用上,各類點題主體同樣是平等的。

 
 
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